农村复兴后台下村落整体资产照料查究

　　党的二十大报告指出：“全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”推动农业农村优先发展，促进农村集体经济发展，助力农业产业转型升级，最为基础、最为核心的要素是农村集体资产。当前我国农村集体资产管理中存在人才匮乏、理念陈旧、资产管理利用手段单一等问题，如何有效破解这些问题进而全面推进乡村振兴，成为当前重要的现实课题。

　　首先，农村集体资产是农业农村发展的物质基础，也是农村集体经济发展的基本要素。科学合理开发集体资产，充分发挥集体资产价值，能够为农业产业化发展与规模化经营提供不竭动力，进而增加农村集体成员收入，调动成员积极性。集体资产合理开发与利用所形成的资本积累，能增强集体经济发展的韧性，提升集体经济参与市场经济的竞争能力，从而吸引外部资本投入到集体经济发展中。在壮大集体经济的同时，也为推动乡村公共服务供给、改善基础设施、提高环境保护水平等提供物质保障。

　　其次，管好用好农村集体资产可以为全面推进乡村振兴提供有力支撑。习多次强调：“产业振兴是乡村振兴的重中之重。”实现产业振兴，首要的是管好用好集体资源性资产、经营性资产。资源性资产为乡村产业发展提供土地等基础要素保障，经营性资产能够为乡村产业发展提供资金以及必要的物质基础。此外，为协同推进产业、人才、文化、生态、组织振兴，还要充分发挥农村集体非经营性资产的公共供给效用。随着产业转型发展与农村生态、人居环境的改善、基础设施的提升，吸引更多的人才投身于乡村建设，进而带动农村基层组织治理能力提升，生产经营管理水平提升。

　　最后，管好用好农村集体资产能够为全面建设社会主义现代化国家奠定坚实基础。强国必先强农，农强方能国强。农村集体资产是农民富强的物质基础、产业兴旺的要素基础、生态和美宜居的基础保障，只有推动各类农村集体资产充分发挥作用并实现价值最大化，才能补齐乡村发展短板，推动建成社会主义现代化美丽乡村。

　　在理论研究和实践中，对能直接应用于经营活动并产生经济收益的集体资源性、经营性资产的管理关注较多，对非经营性资产管理鲜有论述。当前制约我国农村集体经济的良性健康发展的因素主要有三个方面。

　　一是集体资产管理利用的手段单一。首先，当前农村地区集体资产管理与利用仍主要体现为资产整体打包发包、转让等，这种相对初级的管理与利用方式，难以真正提升集体资产的附加值。农村集体经济组织的主要收入构成为土地承包费、集体经营性建设用地出租收入以及政府资金投入。真正参与市场经济活动，遵循市场经济法则，发展可持续性集体产业而获得的收益相对较小。其次，部分村集体在利用集体资产进行项目经营开发时盲目跟风，无法深入挖掘地方特色。以近年兴起的乡村旅游及民宿产业为例，一些地区未能深入挖掘地方特色，无法与本地旅游资源深度结合而形成品牌效应，“百宿一面”的同质化现象较严重，加之游客人数多集中于旺季，导致集体资产利用不充分，甚至造成闲置浪费。最后，当前农村集体经济组织仍处于建设发展初级阶段，市场化运行能力不足，组织结构松散，经营决策科学性、专业性有待提升。农村集体资产管理与利用的决定权和主导权属于农民集体，但是农民集体主体虚置、行为能力缺乏，导致实践中主要是以出租、出让等方式对集体资产进行开发利用。

　　二是对于集体资产管理的认知有偏差。近年来党和国家始终关注农村基础设施建设与公共服务供给等领域发展，陆续出台多种政策措施，促进农村基础设施及基本公共服务与社会经济协同发展。但一些地方政府和农村集体没有准确把握高质量发展的核心要义，片面认为对于包含公共供给和服务功能的非经营性资产的管护“得不偿失”，非但不能带来直接经济收益，而且需要投入巨大管护成本。由于一些相关责任主体对非经营性资产疏于管护，导致集体非经营性资产无法被充分利用，甚至造成了资产浪费。

　　三是集体资产管理的专业人才匮乏。现阶段我国农村集体资产管理面临资产管理队伍固化、专业经营管理人才匮乏等窘境。究其根源，一方面，我国农村社会的宗族血缘等文化传统仍根深蒂固，部分农村集体的基层干部由村内拥有“声望”的成员或较高辈分成员担任，往往“一人兼多职”，人员、机构以及职能的交叉混淆，直接影响农村集体资产管理队伍的专业化和现代化建设；另一方面，广大农村经济发展水平、基础设施建设及公共服务供给与城市相比仍较为落后，叠加相对较低的生产生活水平和福利待遇，相对城市有限的晋升空间和发展潜力，较难吸引具有专业管理知识与经验的人才返乡。

　　第一，以建设专业化集体资产管理队伍为核心强化人才培育。“乡村振兴，人才是关键。”中央 国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》为打破体制机制障碍与制度壁垒，促进人才流动奠定了重要基础。首先，从内部打破现有的集体资产管理模式和人才选拔模式。坚持完善基层治理结构，对于农村基层党组织、村民委员会和农村集体经济组织所涉及的农村基层社会治理、Bwin必赢集体经济发展、公共服务的职责功能进行明确划分。逐步剥离“村两委”集体资产经营管理权，自下往上形成专业且相对独立的农村集体资产管理队伍，确保集体资产管理人员能够将主要精力投入集体资产增值保值以及公共服务提升。同时充分发挥基层党组织作用，加强上级部门指导，通过基层党组织提名、上级考察选拔等多种方式，为农村集体资产管理选拔输送适合当地发展要求、具有专业能力的负责人与专业性人才。其次，更重视集体外部人才引入，多措并举培养人才、吸引人才、留住人才。一方面，完善专业化集体资产管理人才培养，充分发挥国家职业培训与高校、科研院所在农村集体资产管理人才培养中的作用，依托农业经理人、农业科技人员等专业人才的培养，增加具有专业集体资产管理与开发利用能力的人才数量；另一方面，积极扩展完善农村基层岗位晋升通道，扩宽基层岗位未来发展空间；此外，在农村集体产权改革的基础上充分保障外部人才的合法权益。只有以培育专业化集体资产管理队伍为核心，“内外结合”建设具有专业知识和技能的人才队伍，在提升基层治理水平的同时，进一步推动现代化、科学化的运营管理、财务管理、风险管理等各项制度在农村扎根落地，才能有效提升农村集体资产管理的质量和效益。

　　第二，以兼顾集体资产管理的经济效益与社会效益为宗旨促进资源开放共享。针对农村集体资产管理，不仅要注重对于资源性、经营性资产的开发利用，增加经济效益，也要以兼顾集体资产管理的经济效益与社会效益为目标，积极探索对非经营性资产的管理与利用之道，尽快补齐农村基础设施、人居环境和公共服务的短板，最大化发挥农村公共基础设施和公共服务设施的作用，推进基本公共服务均等化。

　　非经营性资产归农民集体所有，但其使用不应仅强调目的性，而且要逐步弱化乃至打破使用壁垒。在一些地方实践中，只有处于“闲置”状态的非经营性资产，才能通过明确其为集体经营性资产，使其具有被盘活经营开发的可能。然而对于正在使用中的非经营性资产，在管理中是否必须要固守其使用的封闭性和无偿性？例如，某村集体投资建设的公共体育娱乐设施，该设施作为非经营性资产，在对其管理的过程中，除允许本村村民免费使用外，可否允许外村村民乃至城镇居民使用？若允许，是否可以适当收费？申言之，对于非经营性资产管理可否适度引入市场化的手段？中央 国务院印发的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出要对非经营性资产进行“统一运行管护”，并未否定和排斥对非经营性资产的适度的市场化利用。推进基本公共服务均等化，实现城乡融合发展、共同富裕，兼顾非经营性资产管理的经济效益与社会效益，可以探索将非经营性资产的所有权与经营权分离，通过完备准入制度引入专业的管理团队，有效推动非经营性资产利用和公共供给。具体而言，一是将农业生产性公共基础设施及公共服务所涉非经营性资产和义务教育、公共卫生、基本养老保障等基本公共服务所涉非经营性资产，无偿供给本集体成员使用。二是在优先满足本集体成员需求的基础上，可以逐步探索以有偿形式向外村村民乃至城镇居民开放前述非经营性资产的利用。三是对于托育服务、学前教育、康养服务、满足特殊需求的优质医疗服务等非基本公共服务领域所涉非经营性资产，应以有偿形式面向全社会开放，但也应优先满足本集体成员需求，并给予相应的费用优惠。通过前述适度开放利用和合理收取使用费用，不仅可以有效解决对非经营性资产管护投入问题，而且有利于提升农村集体非经营性资产利用效能，促进公共供给。

　　第三，以拓展集体资产的运营方式为依托推动农村集体经济组织的市场参与。现阶段，农村集体经济组织在集体资产管理与利用过程中的市场参与程度不足，难以充分调动集体成员以及全社会对于集体资产开发利用的积极性。对此，建议着眼于提升集体成员乃至全社会有序开发利用集体资产的积极性，充分发挥农村集体经济组织在管理集体财产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用。探索新的资产管理组织模式、资产利用方式，丰富产业选择。

　　首先，就集体资产管理模式来说，建议以保障集体成员利益为底线，增强农民集体自主经营能力。探索市场化运行方式，促进要素自由流动和资源优化配置，提升农村集体经济组织市场信息获取能力和市场风险防范能力，推动农村集体经济组织的市场化、规范化发展。通过资金入股、资源入股等方式推动农村集体经济组织经营管理机制市场化，提升农村集体资产管理效率，增加农民财产性收入。此外，完善法律事务、财务管理、人力资源等内部职能部门，增强农村集体经济组织抵御市场风险的能力。

　　其次，就集体资产的管理利用方式来说，要更注重收益持续性、经营参与性以及利用开放性。一方面，对资源性资产、经营性资产的管理与利用，可逐步减少单纯的出租、出让等利用方式，增加入股、联营等共同经营的比重，提升农村集体经济组织的市场参与度。另一方面，积极探索集体资产管理与利用的市场化路径，可探索将基础设施与公共服务领域的集体资产管理与不动产投资信托基金（REITs）相结合，逐步推动集体资产管理过程中的社会参与。

　　最后，在集体资产管理运营中所进行的产业选择，应坚持地方特色，同时兼顾区域协调发展。一方面，在资源有限和市场需求有限的前提下，缺乏特色的同质化竞争一般会走向价格竞争，导致竞争者经济收益下降。另一方面，农村集体资产的管理利用要更加注重统合协调，可以通过“产业抱团”“联合发展”等多种方式，形成产业集群以降低产业发展成本，提升集体资产运营效益。

　　（作者分别为中国政法大学民商经济法学院教授、博导，中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心主任；中国政法大学地方财政金融与农村法治研究中心研究员）

　　【注：本文系国家社会科学基金一般项目“我国粮食安全保障法治化的困境与克服研究”（项目编号：21BFX110）阶段性成果】

　　①匡远配、彭凌凤：《新型农村集体经济的共同富裕效应》，《西北农林科技大学学报（社会科学版）》，2023年第2期。

　　②曹相见：《农村集体经济组织特别法人的特别效果》，《法学论坛》，2023年第2期。